“战略指南针”能否为欧盟“指南”

欧盟理事会3月21日通过名为“战略指南针”的行动计划。这一计划为欧盟设定了增强共同防务能力的目标，并为实现目标提供方向指引。3月24日举行的欧盟峰会正式批准了这一计划。

2016年出台的欧盟最新版“全球战略”，提出了“让欧盟成为更强大、更有力的安全提供者”的总体目标。作为支撑指导欧盟共同安全与防务领域的次级战略，“战略指南针”行动计划提出了2025年前“建立成熟的欧洲防务联盟”的构想，每年将由欧盟共同外交与安全政策高级代表与欧盟委员会、欧洲防务局磋商，然后向欧洲理事会提交年度进展报告，并至少每5年修订一次。

雄心勃勃的“行动手册”

从内容上看，“战略指南针”不仅是引领欧盟未来防务合作方向的计划书，更是包括具体举措及时间表的“行动手册”。

打造行动部队，更加迅速而有力地应对危机。欧盟将建立一支5000人规模、涵盖陆海空天网诸领域的快速反应部队，由新组建的“欧盟军事指挥总部”负责调度，拟在2022年内商定行动方案，2025年全面投入使用，以取代现有的“欧盟战斗群”。

强化能力导向，加强对威胁和挑战的预防、威慑和应对反制能力。欧盟将针对“混合威胁”打造“混合工具箱”和“反应团队”，并开发“外国信息操纵和干扰工具箱”，出台“太空安全与防卫战略”和“协同全球性海上存在”机制，提升欧盟在网络、太空和远洋的防卫和“复原”能力。

加大资金投入，通过增加防务预算进一步夯实军事工业基础。欧盟将充分发挥“永久结构性合作”机制与“欧洲和平基金”的战略统筹功能，聚焦陆海空天网各领域下一代能力的自主研发，注重前沿及颠覆性技术的创新和互通，减少对外部的依赖和内部的“碎片化”。

维护伙伴网络，保持和充分发挥欧盟“有效多边主义”的对外政策传统、营造开展行动的有利国际环境。欧盟将强化与北约和联合国的多边合作，与非盟、欧安组织和东盟的地区性合作，与美国、挪威、加拿大等西方盟国的双边合作，与西巴尔干、东部与南部邻国、亚非拉“有针对性的伙伴关系”。

多种因素的综合结果

欧盟是走向进一步的联合，还是保持现在的状态，各成员国之间甚至各成员国内部，一直存在分歧。“战略指南针”的诞生，被称为“欧洲主义的胜利”，这也是多种因素综合作用的结果，可谓顺势而为。

全球地缘政治巨变，可谓“天时”。虽然有学者将“战争回到欧洲”的地缘政治变动视为欧洲加强防务合作的加速器，但美国对欧盟的“抛弃”“背叛”和“裹挟”，才是“战略指南针”出台的根本原因。美国多年来力推北约连续东扩以遏制俄罗斯、在西亚北非地区发动战争制造动乱、“拱火”乌克兰危机引发俄乌冲突乃至欧俄对抗，使欧盟周边的中东、非洲和欧亚地区沦为“新动荡与危机之弧”，令欧盟深感美国对其利益的漠视。美国小布什政府发动反恐战争的肆意鲁莽，奥巴马政府推进“重返亚太”的“主轴抽离”，特朗普政府强调“美国优先”的霸凌逼迫，拜登政府从阿富汗撤军的“不告而别”、与英国合伙撬走法澳潜艇订单的“不义之举”，都令欧盟深深感到，没有战略自主，欧盟只会从“棋手”彻底沦为“棋子”、从全球竞争舞台的“参与者”变成“旁观者”。

欧盟力量格局向有利于“法德轴心”的方向演进，可谓“地利”。英国“脱欧”，让北欧和中东欧那些坚持北约主导欧洲安全的“大西洋主义”派国家失去“领头羊”。法国趁机大力倡导“欧洲主权”和“战略自主”，提出“欧洲干预倡议”，呼吁建立一支“真正的欧洲军队”。尽管在“欧洲军”的组成及其与北约关系等具体问题上存在分歧，但“法德轴心”仍联手显著推进了欧盟防务一体化进程。“战略指南针”行动计划的启动和完成，恰好是德、法分别担任欧盟轮值主席国期间。

“欧洲主义”政治家的力推，可谓“人和”。法国总统马克龙调整了戴高乐以来建设“民族国家的欧洲”的主张，对欧盟“联邦化”热情空前。以前任总理默克尔和现任总理朔尔茨为代表的德国决策层，多次提出要依托欧盟实施“积极有为”的对外政策。现任欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席米歇尔、欧盟共同外交与安全政策高级代表博雷利等，都是致力于深化欧洲一体化的“欧洲主义者”，也乐于配合法德的“欧洲构想”，使之更易于获得其他成员国的认可和跟进。

困难重重的资源整合

欧洲智库普遍认为，“战略指南针”有助于欧盟增强硬实力和地缘政治竞争力，特别是提高危机管理能力，可在周边“有事”时能不依赖美国迅速作出应对。但在整合共同外交与防务资源过程中，欧洲面临的分歧和困难也不容忽视，这一行动计划“指南”效果如何，仍需时间来检验。

防务自主是欧盟战略自主的关键领域，如何说服成员国将军事工业和国防科研的自主权让渡上交给欧盟，是未来欧洲防务联合的重要任务。毕竟，成员国目前仍能独立决定欧盟80%的装备采购数量和91%的防务研发费用。然而，由于历史和地理等原因，欧洲各国的想法并不一致。波罗的海三国、波兰、丹麦等成员国坚持认为，欧盟共同防务建设“不能以削弱北约为代价”。

俄乌冲突引发的欧俄交恶，不仅将增加欧盟的安全压力与经济困难，也将影响双方在巴以冲突、叙利亚危机、伊朗核问题、裁军等一系列地区和国际重大问题的沟通与合作。而且，欧盟将大量资源投向军备，也会影响欧洲民众的日常生活，甚至动摇战后数十年来建成的“福利社会”模式，导致人才和资本难免外流，反过来制约欧盟共同防务建设。

更重要的是，“战略指南针”仍强调美国对欧洲安全的重要作用，称其为欧盟“最坚定、最重要的战略伙伴”。这也意味着，欧盟短期内仍难以摆脱美国的影响和控制。直接的影响是，欧盟各国竞相购买美制武器，必将挤压欧洲本土军工企业的订单，影响欧洲自研装备更新换代的速度，增加欧盟内部军备合作的阻力。

同时，欧盟还宣布，“战略指南针”将与北约即将通过的新版“战略概念”进行协调，欧洲防务局也将与美国国防部协商相关“行政安排”，并将把印太地区作为其“协同全球性海上存在”机制的“重要实践平台”。这是否会将欧盟的“战略自主”引入歧途，乃至给世界和平稳定带来负面作用，有待观察。（海宁）